!

 
 
 
      
      
  
, ,
:





Rambler's Top100  
 
 
 
be number one  

designed by baranenko.com  

Powered by Sun

KALETA Alicja1, ZABOROWSKI Tadeusz2
1Baltycka Wyzsza Szkola Humanistyczna w Koszalinie,
2Zachodnia Wyzsza Szkola Handlu i Finansow Miedzynarodowych im. Jana Pawla II w Zielonej Gorze

KSZTALTOWANIE SIE POMOCY SPOLECZNEJ W POLSCE ( )

WSTEP

Pomoc spoleczna ma dluga tradycje, jej poczatki siegaja starozytnosci. We wczesnym stadium rozwoju pomoc nazywana byla dobroczynnoscia.

Przez blisko dwadziescia wiekow formowaly sie najprzerozniejsze postacie dobroczynnosci, przybierajace bardzo rozne formy organizacyjne. Pierwsze udokumentowane akty filantropijne mialy miejsce w gminie jerozolimskiej, a nastepnie w Syrii, gdzie organizowano specjalne zbiorki dla ubogich oraz rozdawano zywnosci, odziezy i pieniadze. W III wieku wysylano do jednej z gmin chrzescijanskich rzemieslnikow, aby nauczyc czlonkow gminy rzemiosla i uchronic przez to przez niedostatkiem. Podstawowe formy dobroczynnosci obejmowaly wowczas wykupienie niewolnikow, szpitalnictwo, domy opieki dla starcow i ubogich, przytulki dla sierot i podrzutkow, ksztalcenie i przysposobienie zawodowe mlodziezy, domy pomocy, grzebanie zmarlych i wiele innych.

POMOC SPOLECZNA W POLSCE

W XIX wieku rozwinal sie drugi nurt dobroczynnosci. Przeslanki ideowe oraz formy organizacyjne niewiele roznily sie od dzialalnosci charytatywnej kosciolow, czesto byly wspolnym dzielem. Organizacyjna postacia dobroczynnosci swieckiej w Polsce byly towarzystwa dobroczynnosci: wilenskie zalozone w 1807 roku, warszawskie i lubelskie zalozone w 1814, krakowskie i kaliskie zalozone w 1816, poznanskie w 1845 roku oraz liczne lokalne i emigracyjne organizacje filantropijne zakladane w tych czasach[167].

Pierwsze regulacje prawne dotyczace dobroczynnosci publicznej zostaly wydane w Rzeczypospolitej w koncu XVIII wieku. Nastepnie w Krolestwie Kongresowym w 1817 roku wydano ustawe dotyczaca opieki nad ubogimi, a w 1842 roku szersze przepisy o organizacji opieki i zakladow dobroczynnych, rozbudowane w kolejnych latach. Obowiazywaly rowniez przepisy panstw zaborczych.

Okres walki o niepodleglosc, dokonane zniszczenia w sferze ekonomicznej, kulturowej i przemyslowej pozostawily do rozwiazania wiele poglebionych i zroznicowanych problemow spolecznych. Problemy te nie mogly byc postrzegane jako problemy jednostki, gdyz wszystkie w jednakowym stopniu dotyczyly calego spoleczenstwa. Dominujacymi potrzebami byla walka z analfabetyzmem oraz masowym bezrobociem[168].

Placowki i instytucje prowadzone byly przez samorzady terytorialne, organizacje spoleczne, fundacje, zgromadzenia zakonne. Natomiast nowopowstajace organizowane byly centralnie, ich zadaniem bylo ksztaltowanie tozsamosci narodowej.

W okresie II Rzeczypospolitej dzialaly: zaklady opieki calkowitej dla dzieci, mlodziezy i doroslych; Polski Komitet Opieki nad Dzieckiem przeksztalcony pozniej w Polskim Komitet Pomocy Dzieciom; Wojewodzkie, Powiatowe i Miejskie Komitety Pomocy Dzieciom i Mlodziezy powolane w 1936 r.; Obywatelski Komitet Pomocy Spolecznej zorientowany szczegolnie na osoby dorosle - swiadczyl pomoc materialna i kulturalna.

Okreslenie zasad pomocy i opieki spolecznej zawarte zostalo w ustawie o opiece spolecznej z 16 sierpnia 1923 r.[169] powolanej na mocy art. 44 owczesnej Konstytucji.

Organami odpowiedzialnymi za wykonywanie zadan ustawy byly: Ministerstwo Pracy i Opieki Spolecznej, Ministerstwo Zdrowia Publicznego

i w ograniczonym stopniu Ministerstwo Spraw Wewnetrznych. Ponadto przy Ministerstwie Pracy i Opieki Spolecznej jako organ doradczy i opiniujacy powolana byla Rada Opieki Spolecznej, w sklad ktorej wchodzili przedstawiciele administracji samorzadowej, instytucji opieki spolecznej i wlasciwych ministerstw.

Ustawa o opiece spolecznej okreslala podzial zadan miedzy administracje panstwowa, wojewodzka, powiatowa i gminy. Panstwo zas zobowiazalo sie do opieki w stosunku do osob wzgledem, ktorych mialo specjalne obowiazki oraz dotowalo na swiadczenia, ktore przekraczaly mozliwosci gminy.

W art. 2 tej ustawy okreslono, ze opieka obejmuje: opieke nad niemowletami, dziecmi i mlodzieza, zwlaszcza nad sierotami, polsierotami, dziecmi zaniedbanymi, opuszczonymi, przestepczymi oraz zagrozonymi przez wplyw zlego otoczenia; ochrone macierzynstwa; opieke nad starcami, inwalidami, kalekami, nieuleczalnie chorymi, uposledzonymi umyslowo i niezdolnymi do pracy; opieke nad bezdomnymi ofiarami wojny i szczegolnie ciezko poszkodowanymi; opieke nad wiezniami po odbyciu kary; walke z zebractwem, wloczegostwem, alkoholizmem i nierzadem; pomoc instytucjom opiekunczym prywatnym i wspoldzialanie z nimi.

Zgodnie z ustawa o pomoc ubiegac mogly sie osoby, ktore przynajmniej przez okres jednego roku zamieszkiwaly na terenie gminy, zas za udzielona pomoc innej osobie, wlasciwa wedlug miejsca zamieszkania gmina zwracala koszty pomocy. Srodki na realizacje zadan z zakresu pomocy spolecznej pokrywane byly z budzetu zwiazkow komunalnych, budzetu panstwa oraz mogly byc pozyskiwane od osob fizycznych i prawnych.

Po zakonczeniu II wojny swiatowej spoleczenstwo polskie zaangazowalo sie w odbudowe kraju. Podstawowymi a zarazem dominujacymi potrzebami bylo zapewnienie minimum egzystencji w zakresie wyzywienia, odziezy, ochrony zdrowia, zapewnienia dachu nad glowa oraz pracy. Ustroj socjalistyczny mial wyeliminowac spoleczne zacofanie i doprowadzic do poprawy sytuacji ekonomicznej ludnosci. Wzrost swiadomosci spolecznej, dostep do oswiaty, zaspokojenie elementarnych potrzeb okresu powojennego, przyczynil sie jednak do rozwoju nowych potrzeb. Dostrzezono wowczas, ze pomoc spoleczna nie powinna przeciwdzialac tylko skutkom zlych warunkow materialnych, lecz swoim zakresem dzialania objac tez ludzi chorych oraz niezdolnych do pracy.

Konstytucja PRL z 22 lipca 1952 roku okreslala socjalistyczny ustroj panstwa, w ktorym za podstawe uznano wszechstronny rozwoj spoleczenstwa socjalistycznego, rozwoj trudnych sil narodu i kazdego czlowieka, oraz lepsze zaspokojenie potrzeb obywateli[170].

W Polsce Ludowej ewolucja pomocy spolecznej przebiegala w kierunku zorganizowanego, planowanego dzialania na rzecz spoleczenstwa. Zabraklo w niej jednak elementow elastycznosci dzialania. Po okresie ratownictwa zwiazanego z zakonczeniem II wojny swiatowej, zasieg dzialania pomocy podlegal weryfikacji. Rozproszenie zadan po roznych resortach spowodowalo ograniczenie form pomocy niematerialnej, co szczegolnie widoczne bylo w zakresie poradnictwa. Panstwo socjalistyczne realizacje form pomocy w przewazajacej czesci przypisalo zakladom pracy. Postepujaca budowa socjalistycznego panstwa, rozwoj miast i wielkiego przemyslu, budowa malych niewygodnych mieszkan doprowadzila do rozpadu tradycyjnej wielopokoleniowej rodziny. Wiazal sie z tym wzrost aktywizacji zawodowej kobiet, wzrost alkoholizmu i chuliganstwa, co przysparzalo coraz wieksze trudnosci w zapewnieniu wlasciwej opieki nad dzieckiem i niepelnosprawnymi czlonkami rodziny. W mysl idei: kto nie pracuje ten nie je wlasnie ludzie pozostajacy poza spoleczenstwem czynnym zawodowo ludzie starzy i niepelnosprawni najbardziej ucierpieli z powodu braku opieki. Klocilo sie to z zasada zapisana w Konstytucji o powszechnej dostepnosci do tych swiadczen.

W roku 1958 zostal opracowany przez Komisje Socjalna Centralnego Komitetu PZPR program zmierzajacy do kompleksowego dzialania w pomocy spolecznej. Zalozenia tego programu okreslaly: bardziej precyzyjna niz dotychczas dzialalnosc w rozeznaniu potrzeb spolecznych; rozwoj form pomocy zorganizowanej i swiadczonej w miejscu zamieszkania; organizowanie dzialalnosci profilaktycznej; otoczenie wszechstronna opieka ludzi starszych i niepelnosprawnych.

W 1960 roku pomoc spoleczna zostala polaczona z resortem zdrowia, co bylo podyktowane tradycjami dawnej opieki, gdzie dzialalnosc opiekuncza laczona byla z leczeniem i udzielaniem pomocy ludziom starszym i niepelnosprawnym. Pomoc srodowiskowa dla tych grup opierala sie na organizacji pomocy socjalno-medycznej, a w sklad zespolu srodowiskowego wchodzil lekarz, pielegniarka i pracownik socjalny.

Pierwszy to organ administracji panstwowej stopnia wojewodzkiego i podstawowego, do ktorego zgodnie z ustawa o Radach Narodowych nalezala troska o warunki socjalne mieszkancow terenu, na ktorym funkcjonowaly. Wykonawca zadan administracji szczebla wojewodzkiego byl lekarz wojewodzki stojacy na czele Wydzialu Zdrowia i Opieki Spolecznej. Do zadan tego organu nalezalo: kierowanie caloksztaltem zagadnien pomocy spolecznej na terenie wojewodztwa; koordynacja dzialalnosci organizacji spolecznych wykonujacych zadania z zakresu pomocy spolecznej; opracowywanie planow rozwoju, planow potrzeb, planow finansowych oraz rozbudowa sieci placowek pomoc spolecznej; prowadzenie domow pomocy spolecznej; nadzorowanie dzialalnosci organow administracji panstwowej stopnia podstawowego; rozpatrywanie odwolan od decyzji z zakresu pomocy spolecznej.

Realizatorami zadan pomocy spolecznej szczebla podstawowego w administracji panstwowej byli naczelnicy miast, dzielnic, gmin. Zadania tego szczebla obejmowaly: rozdzial srodkow finansowych; koordynacje dzialalnosc organizacji spolecznych; powolywanie na wniosek osrodkow opiekuna spolecznego terenowych opiekunow spolecznych; wydawanie decyzji z zakresu pomocy spolecznej.

Drugim systemem organizacyjnym, zapewniajacym prawidlowe rozeznanie potrzeb, czyli diagnoze spoleczna, byl aparat wspolpracujacy ze sluzba zdrowia. W Zespolach Opieki Zdrowotnej utworzone zostaly dzialy sluzb spolecznych[171].

System swiadczen w pomocy spolecznej uksztaltowal sie w Polsce Ludowej wskutek zroznicowanych potrzeb spolecznych, szczegolnie zas niewystarczajacych swiadczen z zakresu ubezpieczenia spolecznego i realizowany byl w postaci:

1. Swiadczenia pieniezne.

Wlasciwymi organami do przyznawania swiadczen pienieznych byly organy administracji panstwowej stopnia podstawowego. Swiadczenie te byly swiadczeniami zindywidualizowanymi tzn. wysokosc ich uzalezniona byla od sytuacji materialnej i mozliwosci finansowych organow. Fakultatywnosc przyznawania swiadczen nie oznaczala ich dowolnosci, nie mogly pozostawac w sprzecznosci z obowiazujacymi przepisami. Realizowane byly w postaci zasilkow stalych, okresowych i jednorazowych. Poniewaz system tych swiadczen pelnil funkcje uzupelniajaca lub tez zastepcza w stosunku do swiadczen z ubezpieczenia spolecznego, dlatego granice dochodu oraz wysokosci, szczegolnie zasilkow stalych i okresowych, ustalano na poziomie najnizszej emerytury badz renty przyslugujacej inwalidom I grupy.

2. Swiadczenia w naturze.

Wystepowaly jako swiadczenie powiazane ze swiadczeniem pienieznym lub odrebnie i obejmowaly:
  • przyznawanie swiadczen leczniczych;
  • dostarczanie lekarstw;
  • zaopatrywanie w opal, zywnosc i odziez.
3. Swiadczenia w uslugach.

Motywacja do rozwoju tego typu swiadczen byl postepujacy proces starzenia sie ludnosci i zwiazana z nim niezaradnosc. Tak stosowana forma pomocy byla znacznie tansza od kosztow utrzymania osoby w domu pomocy spolecznej. Rozwoj tego typu systemu w Polsce nastapil od 1961 r. Organizatorami tego typu swiadczen byly przede wszystkim organizacje spoleczne: Polski Czerwony Krzyz, Polski Komitet Pomocy Spolecznej, Liga Kobiet itp. Organizacje spoleczne na swoja dzialalnosc otrzymywaly dotacje od panstwa. Organy pomocy spolecznej pokrywaly koszty niektorych uslug, szczegolnie swiadczonych u osob samotnych.

4. System pomocy instytucjonalnej.

Realizowany byl poprzez umieszczenie podopiecznego we wlasciwych domach pomocy spolecznej. Rozwoj domow pomocy spolecznej nastapil w latach 50-tych, byly one rozbudowywane na bazie dawnych domow opieki. Dokonane przeksztalcenia w funkcjonowaniu tych domow doprowadzily do wyodrebnienia specjalistycznych domow pomocy spolecznej.

Poza domami pomocy spolecznej zapewniajacymi calodobowa opieke pojawily sie tez dzienne domy pomocy spolecznej. Powstanie odpowiedniego typu domu uwarunkowane bylo sytuacja demograficzna i zdrowotna spoleczenstwa[172].

W roku 1974 Ministerstwo Zdrowia i Opieki Spolecznej przyjeto do realizacji program rozwoju zawodowej sluzby socjalnej na lata 1975 1990. Decyzja ta podyktowana byla koniecznoscia zwiekszenia opieki srodowiskowej z uwagi na wzrastajaca liczbe osob starszych, niepelnosprawnych, ludzi wymagajacych opieki ze wzgledow spolecznych. Rozwoj tej sluzby podyktowany byl tez wzgledami ekonomicznymi: stosowanie dzialan profilaktycznych w srodowisku jest tansze od leczenia, natomiast opieka srodowiskowa jest tansza od opieki stacjonarnej.

W PRL z poczatkiem lat 80-tych doszlo do kryzysu politycznego i gospodarczego. Byl to kolejny okres przelomowy rowniez dla dzialalnosci pomocy spolecznej. Sytuacja ta postawila nowe wyznanie przed pracownikami sluzb spolecznych. W tym okresie znacznie rozszerzyl sie krag osob korzystajacych ze swiadczen pomocy a zarazem nastapil dalszy rozwoj form pomocy. Panstwo chcac zrealizowac podjete dzialania oslonowe, kolejnymi instrukcjami lub zarzadzeniami uruchamialo nowe fundusze inwestycyjne. Duzy nacisk polozono na pomoc rodzinie, i tak np. uchwala nr 1 Rady Ministrow z dn. 08.01.1982 r. powolano fundusz pomocy rodzinie, ktory utworzony zostal z darow pienieznych i ze srodkow pozyskanych ze sprzedazy darow rzeczowych. W ramach tego funduszu swiadczono pomoc w postaci zasilkow okresowych i jednorazowych dla rodzin wielodzietnych, niepelnych, studenckich oraz dziadkow wychowujacych samotne wnuczeta. Pomoc swiadczona na rzecz tych rodzin skierowana byla glownie na zabezpieczenie potrzeb dzieci tj. objecie ich pomoca w formie obiadow w szkole i zapewnienie im zorganizowanego wypoczynku.

Kolejna ustawe o pomocy spolecznej uchwalono 29 listopada 1990 roku a weszla ona w zycie w styczniu 1991 roku. Na ostateczny ksztalt ustawy oraz szybkosc jej wdrozenia wplynela niewatpliwie zaangazowana postawa i kompetencje owczesnego kierownictwa Ministerstwa Pracy. Ustawa zmodyfikowala gruntownie przepisy dotyczace spraw organizacyjno-finansowych i kategorii uprawnionych. Natomiast stosunkowo niewiele zmienila, jesli chodzi o sam katalog swiadczen.

W nowej ustawie dotychczasowy termin opieka spoleczna zostal zastapiony terminem pomoc spoleczna. Na ogol panuje przekonanie, ze w pojeciu opieka spoleczna zawarte jest raczej bierne podejscie do adresata, ktorego nalezy przede wszystkim otoczyc opieka, natomiast w pojeciu pomocy zawiera sie raczej okresowe wsparcie, niezbedne do samodzielnego wydobycia sie z trudnej sytuacji. Mimo, ze akcent na usamodzielnienie podopiecznych w regulacjach dotyczacych pomocy spolecznej jest w wyzej wymienionej ustawie znacznie silniejszy niz to bylo wczesniej, to jednak pomoc spoleczna nie wyzbyla sie funkcji typowo opiekunczych. Z tego powodu nalezaloby raczej uzywac jednoczesnie obu terminow opieka i pomoc spoleczna.

Podobnie jak w poprzednim systemie (opartym na ustawie z 1923 roku) do swiadczen z pomocy spolecznej zaliczono swiadczenia instytucjonalne i srodowiskowe. Istotne zmiany wprowadzono okreslajac krag uprawnionych. Zamiast wskazywania kategorii osob, dla ktorych przewidywano pomoc, np. chorych czy uposledzonych, wprowadzono kryterium okolicznosci, ktore daje podstawe do ubiegania sie o pomoc.

Bardzo daleko idace zmiany wprowadzono do organizacji pomocy spolecznej. Przede wszystkim, wyraznie okreslono, ze pomoc spoleczna organizuje wspolnie administracja rzadowa oraz samorzadowa, wspolpracujac w tym zakresie z organizacjami pozarzadowymi. Jednoczesnie wylaczono pomoc z kompetencji Ministra Zdrowia, przenoszac wszelkie zwiazane z nia funkcje administracyjne szczebla centralnego do Ministerstwa Pracy i Polityki Spolecznej. Zostaly utworzone gminne i miejskie osrodki pomocy spolecznej, ktore zaczeto przygotowywac jeszcze zanim zostala uchwalona wyzej wymieniona ustawa z 1990 roku, co wiazalo sie z przeprowadzanymi jednoczesnie pracami nad reforma administracyjna panstwa.

Ponadto wyraznie rozdzielono zadania pomocy spolecznej miedzy administracja rzadowa w terenie (wojewodzka) i samorzadowa (gminna), w wyniku czego rola gminy stala sie dominujaca.

Ustawa z 1990 roku rozszerzajac krag uprawnionych wyraznie zwiekszyla liczbe beneficjentow oraz udzial wydatkow na zasilki w PKB, przedstawia to tabela 1.

Ponadto zgodnie z intencjami ustawodawcy wyraznie zmienilo sie zrodlo finansowania zasilkow z pomocy spolecznej. Wedlug danych Ministerstwa Pracy i Polityki Spolecznej, jeszcze w roku 1990 ok. 98% zasilkow bylo pokrywanych ze srodkow budzetu centralnego, ale juz w 1991 roku udzial ten spadl do 75%.

Dosc szybko ujawnily sie rozmaite slabosci rozwiazan zastosowanych w nowej ustawie, ktore probowano rozwiazac korygujac przepisy juz po kilkunastu miesiacach od daty wejscia w zycie ustawy. Pierwsza nowelizacje przyjeto w polowie 1992 r., a najwazniejsze z uchwalonych wowczas zmian, to: okreslenie odrebnego kryterium dochodowego dla gospodarstw utrzymujacych sie z rolnictwa, podniesienie podstawowego progu dochodowego, zdefiniowanie nowej zasady ustalania wysokosci zasilkow oraz rozszerzenie zadan wlasnych samorzadu gminy.

Rok 1996 przyniosl gruntowne zmiany ustawodawstwa dotyczacego pomocy spolecznej. Zmieniono wowczas w sposob zasadniczy kryterium dochodowe, a w slad za tym zasady ustalania uprawnien i wysokosci zasilkow, zmieniono takze katalog swiadczen. Pozostawiono swiadczenia pieniezne, rzeczowe i w formie uslug. Pojawily sie jednak calkiem nowe formy pomocy, tj. renta socjalna czy zasilek okresowy gwarantowany.

W drugiej polowie lat 90 ustawe o pomocy spolecznej nowelizowano jeszcze kilkakrotnie. Najwazniejsze zmiany wynikaly z koniecznosci dopasowania przepisow pomocy spolecznej do reform: systemu administracyjnego, opieki zdrowotnej, edukacji oraz ubezpieczen spolecznych. Jednoczesnie zgodnie z nowa linia polityki spolecznej, starano sie zwiekszyc swiadczenia na rzecz rodziny.

W marcu 2004 r. zostala uchwalona kolejna ustawa o pomocy spolecznej. Ustawodawca pozostawil w ustawie trzy podstawowe formy zasilkow: staly okresowy oraz celowy, a czesc dotychczasowych form wsparcia przeszla do systemu swiadczen rodzinnych, co przedstawia tabela 2.

Chociaz uchwalona w 2004 roku ustawa przedstawiona byla jako akt prawny wprowadzajacy nowy system to jednak wedlug wielu ekspertow jest to akt prawny, ktory kontynuuje model pomocy socjalnej obowiazujacy od poczatku lat 90 i nieprzystajacy do obecnych realiow i potrzeb.





ZAKONCZENIE

O polskiej pomocy spolecznej mozna powiedziec, ze jest hybrydalna, jednoczesnie rezydualna zbiera przypadki nie mieszczace sie w innych dzialach zabezpieczenia spolecznego, czy zen usuniete oraz instytucjonalna, bo probuje tworzyc zasady oraz rozwiazania dla jednoznacznie zdefiniowanych problemow i grup odbiorcow. Czesciej jednak podkresla sie rezydualny charakter pomocy spolecznej

w Polsce ze wzgledu na niski udzial wydatkow publicznych na ten dzial polityki spolecznej, a nie ze wzgledu na potencjalne mozliwosci dzialania, regulowane nowoczesna i ambitnie zakrojona ustawa o pomocy spolecznej[173].



Bibliografia

1. red. nauk. D. Lalak, T. Pilch, Elementarne pojecia pedagogiki spolecznej i pracy socjalnej, Warszawa 1999 r;
2. S. Golinowska, I. Topinska, Pomoc spoleczna zmiany i warunki skutecznego dzialania, Warszawa 2002 r;
3. E. Les, Pomoc spoleczna od klientyzmu do partycypacji, Warszawa 2002/2003;
4. R. Krajewski, A. Mielczarek, Polskie prawo pomocy spolecznej. Zarys problematyki, Kutno 2005 r;
5. Konstytucja PRL z 22 lipca 1952 r.
6. Ustawa o opiece spolecznej z 1923 r. (Dz.U. z 1923 r., nr 92, poz. 726);
7. Instrukcja nr 1/69 z 31 stycznia 1969 r. Ministra Zdrowia i Opieki Spolecznej (Dz.U. MZiOS z 1969 r, nr 4, poz. 12);
8. Ustawa o pomocy spolecznej z dnia 29 listopada 1990 r. (Dz.U. z 1990 r., nr 87, poz. 506 ze zm.);
9. Ustawa o pomocy spolecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz.U. z 2004 r., nr 64, poz. 593 ze zm.).
10. www.mopr.torun.pl


C
« : »,
.: , 2009
© 1994